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Les propriétés d'un système fiscal optimal

Quelles sont les propriétés d'un système fiscal optimal ? Difficile de s'y retrouver... Pourtant, des décennies de recherche en économie ont mené à de nombreux résultats encore méconnus du grand public. C'est d'autant plus regrettable que les leçons de la recherche sur ce thème vont à l'encontre de beaucoup d'idées reçues, notamment en France. Dans ce papier, deux Professeurs d'Harvard résument ainsi les enseignements de la recherche en économie :

1. Les taux optimaux dépendent de la distribution des compétences dans la population. La Scandinavie, avec sa population relativement homogène, n'aura donc pas le même système fiscal optimal que les Etats-Unis, avec leur population plus hétérogène.

2. Les taux marginaux d'imposition pourraient diminuer pour les revenus élevés. Autrement dit, le système fiscal optimal pourrait être dégressif (et non progressif) sur une certaine région. C'est en tout cas la conclusion de Sir John Mirrlees, qui a montré qu'il est efficient d'imposer à un taux marginal de 0% le revenu le plus élevé (qui paiera tout de même davantage en impôt que tous les autres revenus). Pourquoi ? Parce qu'il est efficient d'encourager au maximum l'effort des individus les plus productifs de la population (donc ceux qui ont un revenu élevé).

3. Une "flat tax" (impôt exactement proportionnel au revenu gagné), avec une déduction forfaitaire pour chaque individu, pourrait être approximativement optimale.

4. Le niveau optimal de redistribution augmente avec les inégalités salariales.

5. Les impôts pourraient être fonction des caractéristiques personnelles, en plus d'être fonction du revenu.

6. Seule la consommation finale devrait être taxée, et si possible de façon uniforme. Cela aurait en tout cas le mérite de grandement simplifier le système fiscal.

7. Les revenus du capital ne devraient pas être taxés. Les études économiques ont montré que cela améliorerait la situation des travailleurs qui pourtant ne gagnent aucun revenu du capital ! La raison est simple : les travailleurs sont payés à hauteur de leur productivité marginale, laquelle est déterminée par l'intensité capitalistique de la production. En gros, plus l'imposition du capital est faible, plus il y a de capital par travailleur, plus les travailleurs sont productifs, et plus les salaires sont élevés ! Pour plus de détails, on consultera par exemple : http://www.ncpa.org/pdfs/st336.pdf

8. La politique fiscale optimale dans des économies à évolution aléatoire peut être compliquée.

Guy Laroque, un économiste mondialement reconnu de l'INSEE, a publié une étude fort intéressante dans le journal de référence Econometrica (premier journal de recherche en économie dans le monde) : http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-0262.2005.00582.x/abstract. Il y montre que les niveaux d'imposition actuels en France maximisent à peu près les revenus fiscaux. Autrement dit, augmenter les taux d'imposition sur l'activité pourrait diminuer les recettes fiscales ! La France serait ainsi proche du sommet de la fameuse courbe de Laffer. Dans la même veine, un papier de Greg Mankiw (Harvard) sur la distribution de la richesse et la répartition du fardeau fiscal :  http://www.economics.harvard.edu/faculty/mankiw/files/Spreading%20the%20Wealth%20Around.pdf , et pourquoi il n'est pas souhaitable de trop taxer les hauts revenus : http://www.nytimes.com/roomfordebate/2010/09/08/mixing-economics-with-politics/how-the-bush-tax-cuts-worked?scp=1&sq=miron&st=cse  Notre article sur l'impôt sur le revenu identifie certains de ses effets pervers : http://www.eclaireco.org/ImpotSurLeRevenu. C'est en tout cas un impôt inefficace pour la collecte de revenus, car il ne couvre en France que 5% des dépenses totales de l'Etat. Peu de rendement et des effets pervers considérables : l'impôt sur le revenu a atteint son niveau d'inefficience.

Cette conclusion est validée par une étude récente de l'Institute for Fiscal Studies (par Paul Johnson), selon laquelle le nouveau taux marginal d'imposition à 50% en Grande Bretagne pourrait paradoxalement contribuer à diminuer les recettes fiscales. Pourquoi ? Parce qu'il décourage le travail et l'activité de ceux qui sont proches du seuil, et parce que les travailleurs productifs à forts revenus vont dorénavant avoir tendance à éviter la Grande-Bretagne. A ce sujet, The Economist rappelle dans l'article The Talisman Tax que le débat sur la taxation des hauts revenus se focalise trop souvent sur la "justice" ou sur la part de leurs revenus que les "riches" devaient conserver, mais pas assez sur les effets pervers de taux marginaux d'imposition élevés en termes d'efficience et de croissance économique pour le pays. Plus généralement, une synthèse de la recherche récente sur ce thème (http://www.aeaweb.org/articles.php?doi=10.1257/jel.49.4.961) conclut que les individus travaillent significativement moins lorsqu'ils sont davantage imposés, surtout les femmes.

Enfin, le prix Nobel d'économie Sir John Mirrlees rappelle dans son article académique de référence sur l'impôt sur le revenu que l'impôt sur le revenu n'est pas un si bon instrument pour réduire les inégalités : "I had expected the rigorous analysis of income-taxation in the utilitarian manner to provide an argument for high tax rates. It has not done so. (...) The income-tax is a much less effective tool for reducing inequalities than has often been thought"  http://www.economics.ox.ac.uk/members/s.bandyopadhyay/Mirrlees_RES1971.pdf   

La TVA est en revanche un bon impôt. En effet, la TVA combine trois bonnes caractéristiques : une large assiette, un taux faible, et peu ou pas de déductions ou exceptions. C'est le contraire de l'impôt sur le revenu, lequel ne s'applique pas à tous les revenus, peut avoir un taux élevé, et souffre des exceptions (parfois connues sous le nom de "niches fiscales"). Par comparaison, la TVA s'applique à tous les achats (large assiette et pas d'exceptions), à un taux relativement faible. Cela explique que les sommes levées avec la TVA (171 milliards en 2010) sont plus de trois fois plus élevés que celles levées avec l'impôt sur le revenu (54,7 milliards). Un bon article de synthèse sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : http://www.aei.org/docLib/ViardTaxNotes310.pdf 

Une réforme fiscale efficace s'articulerait autour de deux grands axes. D'une part, il faudrait simplifier drastiquement le code des impôts, notamment pour éviter les effets pervers, les niches fiscales et le clientélisme (http://taxpolicycenter.org/UploadedPDF/1001492-Marron-Cutting-Tax-Preferences.pdf). Cela permettrait également de lever suffisamment d'impôts tout en conservant des taux marginaux faibles. D'autre part, pour encourager l'activité et favoriser la croissance économique, il faut privilégier les impôts avec une large assiette et un taux faible, comme la TVA. Ce papier de synthèse passe en revue la recherche en économie sur ce domaine : http://www.fairtax.org/PDF/TheFairTaxAndEconomicGrowth.pdf. En particulier, Alan Auerbach, Professeur d'économie à Berkeley, a estimé qu'une suppression totale de l'impôt sur le revenu et son remplacement par la TVA augmenterait à terme le pouvoir d'achat d'environ 10%. 

Je me contenterai d'ajouter qu'il faut éviter de taxer ce qui est souhaitable, et au contraire taxer ce que l'on entend décourager. C'est pourquoi il faut éviter de taxer l'activité, en particulier le travail et le capital. En revanche, il convient de taxer la consommation d'essence, la contribution aux encombrements routiers, et la pollution (toutes les explications se trouvent dans les articles, accessibles via les liens hypertexte). Il pourrait être également souhaitable d'imposer lourdement le tabac et l'alcool, afin de sauver des vies. Cette logique d'imposer les externalités négatives est également expliquée ici :  http://gregmankiw.blogspot.com/2006/10/pigou-club-manifesto.html

Pierre Chaigneau

Pour en savoir plus :