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Un article d'Eclairages Economiques

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La dette publique

L’Etat vit à crédit depuis 30 ans. La dette publique officielle a crû deux fois plus vite que le PIB sur la période, sans pour autant financer un enrichissement du pays. Or la dette publique réelle s’élève à 150% du PIB, soit deux fois plus que les chiffres officiels. Contrairement à la France, la plupart des pays à endettement élevé contrôlent maintenant leurs déficits publics. En France, le service de la dette explose et engloutit des ressources toujours plus considérables. La situation est si préoccupante que la dette publique française pourrait devenir insoutenable.

 

Source : INSEE.

La dette officielle fin 2004 s’élève à 1100 milliards d’euros. Cela représente déjà 17 000 euros par Français. La vraie dette (tous engagements compris) est bien plus considérable encore. Le rapport Pébereau, publié en décembre 2005, évoque ainsi une dette de 2000 milliards d’euros, soit 140% du PIB.   
 
En moyenne, la dette a crû de 11% par an sur la période considérée. C’est deux fois plus rapide que le PIB (qui a progressé en moyenne sur la période de 6% en valeur
[1]) et que les actifs des administrations publiques (qui ont progressé en ligne avec le PIB sur la période[2]). 

Il ne suffit pas de considérer le montant de la dette en valeur absolue. En effet, le patrimoine net importe : actifs moins dette. D’un point de vue politique, si la dette sert à financer des investissements utiles, elle est parfaitement légitime. D’un point de vue financier, si la dette finance l’acquisition d’actifs pour un même montant, l’effet sur le patrimoine net est nul et si tel avait été le cas de la France, il n’y aurait pas lieu de s’inquiéter. Inversement, si des cessions d’actifs (telles que les privatisations, qui ont atteint un montant cumulé depuis 1986 de plus de 450 milliards d’euros
[3]), permettent de ralentir provisoirement la hausse de la dette, cela ne ralentit en rien l’appauvrissement du pays
 
Or la dette accumulée depuis 1974 ne sert pas à financer des investissements en hôpitaux ou en infrastructures. Compte tenu de la croissance de l’endettement, la valeur nette du patrimoine public est passée de 53% à 8% du PIB entre 1980 et 1997
[4]. Cette tendance s’est poursuivie par la suite. C’est ainsi que le rapport Marini de 2002 signalait que 80% de la dette contractée par l’Etat depuis 1997 n’avait pas eu de contrepartie patrimoniale. L’endettement sert principalement à financer les dépenses courantes de l’Etat, telles que les salaires et les retraites des fonctionnaires. C’est le propre de ceux qui vont droit à la faillite.

La France est quasiment le seul pays à n’avoir pas dans les trente dernières années apporté la preuve de sa capacité à diminuer son déficit ou sa dette publique. Ainsi, pendant la croissance exceptionnelle de 1996 à 2000, les autres pays européens ont, pour la plupart, à l’instar des Etats-Unis, davantage diminué leur taux d’endettement que la France. Ils y sont parvenus en améliorant nettement leur situation budgétaire structurelle par un effort sur les dépenses publiques. La France a pour sa part contenu son endettement grâce à la vigueur des recettes fiscales.[5] Malgré tout, la France est avec le Japon et l’Allemagne[6] un des rares pays de l’OCDE à avoir augmenté son taux d’endettement entre 1993 et 2004. Une comparaison des finances publiques des différents pays de l’OCDE en 2004 montre que rien n’a changé.

 

Sur ce graphique, les pays sont classés selon le montant de leur dette rapporté au PIB (échelle de gauche), et on peut lire leur déficit public sur l’échelle de droite.[7] D’un côté, les pays à gauche du graphique (du Luxembourg à la Suède) combinent dette publique modérée et excédents budgétaires. De l’autre, les pays à droite (des Etats-Unis au Japon) combinent dette publique élevée et déficits budgétaires. Tandis que les comptes publics du premier groupe sont plutôt sains et ne cessent de s’améliorer, ceux du second groupe sont préoccupants et ne cessent de se dégrader… Ce graphique est donc très éclairant, au sens où il nous dépeint un monde qui tend à devenir bipolaire.

  

La dette donne certes à l’Etat les moyens de sa démagogie qui consiste à faire croire qu’on peut indéfiniment augmenter le pouvoir d’achat des Français en travaillant moins grâce à cette chose merveilleuse qu’est la vie à crédit. Mais elle a dès à présent, avant même qu’on songe à la rembourser, un coût. Et ce coût est devenu faramineux. En 2004, la charge de la dette représentait 17% des ressources du budget et 70% du déficit de l’Etat. C’est un cercle vicieux : le déficit crée la dette dont le coût creuse le déficit. Toujours en 2004, chaque travailleur français déboursait en moyenne 1610 euros pour les charges d’intérêts sur la dette publique.

  

Source : OCDE.

La baisse relative constatée sur la période 1999-2003, qui s’est prolongée en 2004 et 2005, est due à la baisse des taux d’intérêt, dont l’Etat, comme tout autre emprunteur, a bénéficié.

De 1981 à 1997, le niveau des taux d’intérêt réels (c’est-à-dire hors inflation) est supérieur à la croissance économique réelle. Le coût réel moyen de la dette (dépense du budget de l’Etat) est donc depuis 1983 supérieur au taux de croissance réel, la base des recettes du budget de l’Etat. Même à déficit public primaire (avant paiement des intérêts sur la dette) nul, dès lors que le niveau des taux d’intérêts sur la dette publique est supérieur au taux de croissance économique, le ratio dette/PIB s’accroît mécaniquement. Cet effet est loin d’être négligeable : le rapport Marini[8] estime qu’à taux d’intérêts réels égaux au taux de croissance réel sur la période, l’augmentation de l’endettement des administrations publiques aurait été deux fois moindre.

Entre 1997 et 2000, la baisse des taux d’intérêt réels (et donc de la charge de la dette) était une opportunité pour baisser les déficits publics, et donc freiner l’accroissement du volume de la dette. Il n’en a rien été, les déficits structurels de l’Etat s’accroissant. Or cette période exceptionnellement favorable prend fin. Tous les experts s’attendent à une remontée des taux d’intérêt dans les prochaines années, déjà entamée depuis fin 2005 dans la zone Euro. La croissance potentielle de la France étant molle (voir la fiche sur La croissance), il est vraisemblable que les taux d’intérêt réels ne redeviennent largement supérieurs à la croissance économique réelle. En l’absence de réforme radicale, la dette française va donc exploser. 
 
La dette que l’on vient d’évoquer est la dette publique au sens de Maëstricht, c’est-à-dire la dette des administrations publiques, qui ne prend pas en compte la dette financière nette des entreprises publiques ou contrôlées par l'Etat (France Telecom, EDF, GDF, SNCF, RFF, …) qui s’élevait fin 2003 à 154 milliards d’euros. A cela, il faudrait ajouter les dettes hors-bilan des entreprises publiques, et notamment les engagements de retraites liés aux régimes spéciaux EDF, GDF, RATP, SNCF, La Poste. Bien évidemment, il faut aussi ajouter les engagements de retraite de l’Etat. Ceux-ci représentaient 890 milliards d’euros à la fin de l’année 2003 selon l’estimation du Ministère de Finances présentée en juin 2005
[9], 1000 milliards fin 2004 selon la fourchette haute de l’estimation du rapport Pébereau publié fin 2005. Par ailleurs, nous n’avons pas tenu compte de 150 Milliards logés dans les structures de cantonnement (dette sociale, infrastructure de transports, caisses de « défaisance », …), cités par Nicolas Baverez[10] en l’absence de données suffisamment précises, récentes et fiables.

Notre estimation de la dette actuelle se décompose ainsi :

 

Fin 2005, cette dette représente 42 000 euros par habitant (c’est-à-dire 168 000 euros pour un couple avec deux enfants) ou encore 103 000 euros par actif occupé. On peut là encore rapprocher ce chiffre de la dette moyenne privée des Français, soit 12 400 euros[17], et celui du patrimoine moyen des Français, soit 106 000 euros[18]. Pour résumer, l’Etat a largement dilapidé le patrimoine net de la population en 30 ans.

Sur le graphe ci-dessous, on constate que le patrimoine privé des Français (en bleu-colonne de gauche) a été en grande partie neutralisé par la quote-part de la dette publique (en rouge-colonne de droite). Le patrimoine public est ici évalué sur la base de sa valeur marchande, bien inférieure à sa valeur comptable, dont la part la plus importante est constituée de bâtiments non résidentiels, d’ouvrages de travaux publics et de leurs terrains sous-jacents[19] .

 

Le patrimoine des Français a été amputé de moitié par la croissance de la dette publique depuis 30 ans.

La France est l’un des trois pays où la dette publique devient littéralement insupportable, lorsque rapportée au potentiel productif.

Source : OCDE, et calculs des auteurs.

La situation est si préoccupante que Standard & Poor’s, l’agence de référence mondiale pour la notation de la qualité de la dette (le « credit rating », évaluation du risque de défaut des instruments de dette), a annoncé en mars 2005 que la dette publique française pourrait dès le début des années 2020 avoir le statut de « junk bond ». Les junk bonds sont des obligations à haut risque de défaut. Traditionnellement, seules les obligations des pays en voie de développement ou d’entreprises très endettées avaient le statut de junk bond. La France rejoindrait donc ce groupe. Standard & Poor’s considère dorénavant qu’il est possible, étant donné la fuite en avant des dépenses publiques et l’incapacité d’augmenter significativement la pression fiscale, que la France puisse faire défaut dans quelques années sur sa dette publique. Aujourd’hui, la dette publique française est encore très bien notée (AAA). Mais une dégradation de cette notation augmenterait massivement les charges d’intérêts[20] à payer sur la dette publique française, qui représentent en 2005 déjà 11% du budget de l’Etat.

  

Source: Standard & Poors – 17 Novembre 2005 

La différence entre le rendement exigé sur la dette publique allemande et française était négligeable début 2007, ce qui indique un risque très proche – du moins selon les investisseurs obligataires internationaux. Ce n’est plus le cas en 2008 : la dette française coûte maintenant près de 20 points de base (0,2%) de plus que la dette allemande, réputée plus sûre.[21] Avec la réévaluation des primes de risque consécutive à la crise des subprime, une grosse dette publique est de moins en moins abordable.  
 
C'est d'autant plus inquiétant que les Etats ont le droit de faire défaut sur leur dette publique, sans pénalité. C'est ce qu'on appelle le "défaut souverain". La seule contrepartie d'un tel défaut est l'ostracisation de l'émission future de dette de cet Etat par les investisseurs. En gros, les Etats ne font pas défaut sur leur dette publique aujourd'hui parce qu'ils auront besoin d'emprunter demain. On peut modéliser ce problème. On trouve alors qu'un Etat n'a pas intérêt à faire défaut si le taux de croissance de la dette publique maximale est supérieur au taux d'intérêt sur la dette publique.[22] Les signes avant-coureurs d'un défaut sont donc l'insoutenabilité de la dette publique et un coût de financement élevé. Dans le contexte actuel, les dettes publiques sont considérables, mais les taux d'intérêt sont faibles. Cela dit, il suffirait que les primes de risque sur les dettes de certains pays s'accroissent suffisamment pour précipiter des défauts. C'est particulièrement vrai pour les pays vieillissants qui n'auront plus besoin d'emprunter massivement. Cette analyse laisse présager une vague de défauts à venir...

Nous ne sommes pas les seuls à le dire. Selon The Economist, "Left unchecked, demographic pressures will send the combined public debt of the big rich economies towards 200% of GDP [PIB] by 2030. The sheer scale of their fiscal burdens may tempt governments to lighten their loads by inflation or even outright default."[23]

Source : The Economist - Debt sustainability: not so risk-free

Rappelons pour finir que la dette publique française ne peut plus être en grande partie couverte par la création monétaire, l’inflation et l’expropriation des détenteurs d’obligations qui s’ensuit, comme cela avait été le cas dans le passé. Afin d’éviter de butter sur l’incohérence temporelle des politiques optimales qui ne bénéficie in fine à personne (en effet, les investisseurs anticipent le choix d’une telle échappatoire par les politiciens, et refusent de financer la dette, ou demandent une prime de risque rédhibitoire), la politique monétaire a été confiée à une banque centrale indépendante. Cette fois-ci, et à moins que la France ne se déclare en faillite, les français devront payer la lourde facture.

Bruno Lannes, Pierre Pâris

Editeurs : Pierre Pâris, Bruno Lannes, Pierre Chaigneau.

Pour en savoir plus :





[1] Source : INSEE.
[2] Rapports Marini 1999 et 2002.
[3] Jean Roux, “La grande braderie du patrimoine public des Français”, François-Xavier de Guibert, 2005.
[4] Rapport Marini de 1999.
[5] Idem.
[6] Qui devait alors faire face aux coûts de la réunification.
[7] Un « surplus/déficit public » positif indique un surplus budgétaire, tandis qu’un « surplus/déficit public » négatif indique un déficit budgétaire. Pour effectuer des comparaisons internationales rigoureuses, il faudrait déflater le taux d’endettement par le taux de croissance du PIB attendu. En effet, un ratio dette/PIB élevé pour des pays dont la croissance économique sera forte n’est pas aussi problématique qu’un ratio dette/PIB au même niveau pour des pays dont la croissance économique sera faible. Mais dans la mesure où on compare entre eux des pays similaires au niveau de développement comparable, cet effet est négligeable.
[8] Rapport Marini de 2002, sur la période 1996-2000.
[9] Comptes de l’Etat 2003 présentés le 13 juin 2005 par le Ministre des Finances.
[10] Nicolas Baverez, in Les Echos 11 octobre 2005.
[11] Estimation à fin 2005.
[12] Estimation à fin 2004 par Michel Pébereau, “Rompre avec la facilité de la dette publique”, La Documentation française, 135 pages, 2005, p. 38.
[13] Comptes de l’Etat 2003 présentés le 13 juin 2005 par le Ministre des Finances. Situation fin 2003.
[14] Idem. Situation fin 2003.
[15] Rapport sur l’Etat actionnaire et les sources de financement des entreprises publiques (dit Barbier de la Serre), octobre 2005
[16] Nicolas Baverez, in Les Echos 11 octobre 2005. Estimation à fin 2005. Il cite un chiffre de 360 millions pour l’ensemble (dette+retraites) des entreprises publiques.
[17] Sources : INSEE Première 1057, janvier 2006.
[18] Sources : INSEE Première 1057, janvier 2006
[19] Sources : INSEE Première 1057, janvier 2006.
[20] Le taux d’intérêt à payer sur une dette est calculé comme le taux sans risque de défaut auquel on ajoute un montant dépendant de la prime de risque sur la dette en question. La prime de risque dépend de la probabilité perçue que la dette ne soit pas remboursée. Dans le cas de pays comme la France, cette prime de risque est actuellement approximativement nulle. Mais dans la mesure où le risque que la France fasse défaut sur sa dette serait perçu comme non négligeable, la prime de risque pourrait facilement doubler le taux d’intérêt que la France doit payer sur sa dette. Notre pays payant déjà 40 milliards d’euros par an pour couvrir les intérêts sur sa dette, on n’ose imaginer le poids que ferait peser un statut de « junk bond » sur les finances publiques…
[21] The Economist, 29 mars 2008.
[22] Voir l'article Bubbles and self-enforcing debt, par Hellwig et Lorenzoni, 2008.
[23] The Economist, 13 juin 2009, Briefing on Government debt.

 

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